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同樣國家專賣,鹽業VS煙草,差距為何這么大?

2016-06-08  zzb618
導讀


  煙草業和鹽業是我國目前唯一實行專賣專營的兩個行業,雖然同為國家壟斷經營,煙草業卻能夠充分運用專賣專營的制度優勢,積極推進市場取向改革,釋放行業潛力;而鹽業專營制度因為設計上的欠缺和不足,不能利用行政力量整合全國鹽業資源,無法實現資產效能的最大化。


  今天,小編帶來的這篇專家評析文章,對兩個行業進行了充分的制度比較和績效分析,深入探尋了專賣專營行業改革的背后邏輯及未來方向。


兩個行業的管理制度

是怎么產生的?

1
煙草業


  新中國建立后,煙葉、卷煙、調撥分別隸屬于國家供銷、輕工和商業三個部門管理,煙草產業長期處于多頭管理、部門分割的狀態。


  “文革”時期,我國煙草產業經營和管理混亂,計劃外煙廠林立,卷煙販賣走私活動猖獗,假冒偽劣卷煙充斥市場,黨中央、國務院決心采取強有力措施徹底整頓卷煙市場、關停計劃外小煙廠。


  1981年5月,國務院批準煙草行業實行專營。


  1982年1月,中國煙草總公司正式成立,各省區市煙草公司相繼組建,由“總公司對煙草行業實行供產銷、人財物的集中統一管理”。


  1983年9月23日,國務院發布《煙草專賣條例》,成立了國家煙草專賣局。


  1991年6月29日,《中華人民共和國煙草專賣法》審議通過。


  1992年1月1日,《煙草專賣法》正式實施。


  1997年7月3日,《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》發布施行。



  由此可見,實行煙草專賣制度有著迫切的現實需求,是我國政府在煙草產業散、亂、低、差的背景下,為了維護消費者利益、保障國家的財政收入而采取的改革措施。


2
鹽業



  自春秋時期齊相管仲創立了“食鹽官營”制度之后,歷代王朝基本實行了各種形式的食鹽專賣制度,食鹽稅收成為統治集團的重要財政來源之一。


  新中國成立之后,我國政府十分重視對鹽業的管理,始終保持國家專賣性質。


  但是,隨著1958年“大躍進”的開始,直到1966年鹽業管理體制處于劇烈波動的狀態。組織混亂,機構坍塌,鹽務總局和中國鹽業公司在1968年底即被撤銷。


  1980年1月輕工業部提出《試辦中國鹽業總公司實施方案》,經國家經濟委員會批準,成立中國鹽業總公司,同時恢復鹽務總局,與公司一套機構兩塊牌子。


  上世紀90年代初,我國是世界上碘缺乏病最嚴重的國家之一,中國承諾到2000年實現消除碘缺乏病的階段性目標。這構成了食鹽專營制度的最初動力。


煙草專賣和鹽業專營制度

有哪些差異?


  《煙草專賣法》 和《實施條例》頒布實施后,有關煙草專賣管理的其他部門規章如《煙草專賣品準運管理辦法》、《煙草專賣行政處罰程序規定》等相繼出臺,對煙草專賣法進行補充和細化。此外,根據實際工作的需要,國家煙草專賣局制定和發布了有關煙草專賣許可證管理、煙草專賣品管理等一系列制度規定。部分省級人民代表大會或省級人民政府根據《煙草專賣法》和《實施條例》的主要條款,結合本地實際情況制定了具體的煙草專賣管理規定(辦法)。我國初步形成了較為完善的煙草專賣法律法規體系。


  和煙草專賣制度相比較,從 1990 年國務院發布《鹽業管理條例》到現在,我國先后出臺了有關鹽業管理的法律法規、規范性文件大概有百余件,其中涉及到鹽業專營制度的主要就是《食鹽專營辦法》,此外還有兩個輔佐性的文件《食鹽專營許可證管理辦法》和《食鹽價格管理辦法》。


  制度差異主要體現在——


1
法律基礎和體系不同


  《煙草專賣法》經過了全國人大常委會的立法程序,成為在法律層級上僅次于全國人大制定的基本法律,這就賦予了煙草專賣專營合法的依據。且經過30多年的發展,煙草專賣已形成了一整套比較完善的法律體系。


  但是,食鹽專營制度的法律依據則相對較低?!妒雏}專營辦法》是國務院出臺的行政法規,且鹽業管理法制缺失,體系不夠完善,特別是由于國家的鹽業法律法規制定于不同時期,都存在一定缺陷,影響了部門規章制度和地方立法的質量,造成鹽業管理法制不統一。


2
機構設置和執法效果差異較大


  國家煙草專賣局雖然是一個二級局,先后歸口輕工部、國資委、發改委、工信部管理,但是一直是一個委管局,且具有較高程度的獨立性。特別是從中央到省市縣都先后建立起了垂直管理的執法機構,加上煙草行業經濟效益逐年提高為專賣執法提供了充足的經費保障,從上至下都和各級黨委、政府及公、檢、法、工商等部門建立起密切的聯系和聯合執法機制,執法力度十分強大。



  相比之下,食鹽專營管理機構獨立性較差、執法力度不強。全國鹽業管理機構較長時間設在中國輕工總會;2003年,全國鹽業管理辦公室劃歸國家發改委;2008年3月,鹽業行政管理劃歸工業和信息化部,內設機構消費品工業司為具體辦事機構。



在管理體制上,一般實行省一級管理為主的垂直管理體制;省一級機構建制從正處級至正廳級不一。


在隸屬關系上,省一級鹽務管理局一般隸屬于各地工業和信息化主管部門,一些地方隸屬于經貿委、供銷社、糧食局、商務廳等。


在人員身份上,又分為公務員、參照公務員管理事業編制、全額撥款事業編制、差額撥款事業編制、自收自支事業編制、國企編制等。


  除個別省份實行政企分開的管理體制外,鹽務管理局一般與同級的鹽業公司一套班子、兩塊牌子、職能分設、合署辦公。這種上下、左右不一的管理機構設置就造成執法力度明顯不如煙草。


3
管理體制和制度設計有所差異

  煙草業實行的是“統一領導、垂直管理、專賣專營”的管理體制,鹽業管理體制實際上是在統一領導、分級管理、專營專賣大框架下的多元管理體制。鹽業專營和煙草專賣制度設計相比明顯欠缺或不夠完善。


  例如,專賣或專營許可是典型的行政許可,煙草和鹽業都通過許可證制度來實現對生產經營的管理。因此,許可證的管理十分重要。但是,鹽業許可證和煙草許可證在管理規定上就存在明顯差異。如,2007年2月發布的《煙草專賣許可證管理辦法》第四十五條的八個款項對專賣許可的“準出”做了十分詳細和明確的規定。但2006年4月發布的《鹽業許可證管理辦法》對違反食鹽準運管理的處罰和對食鹽定點生產企業的“準出”條件的規定不甚明了,而對食鹽批發許可證的處罰沒有涉及。這自然會造成煙草專賣和鹽業專營執行力度和執行效果的較大差異。


4
煙草專賣與鹽業專營成效差距較大

  煙草行業實行專賣制度30年來在各方面都取得了較大的成就。這突出表現在產業結構調整較快,市場集中度、產業集中度連年提高,大企業、大品牌、大市場培育成效明顯,行業效益持續攀升,特別是卷煙工業企業經過大規模的技術改造,設備、生產工藝和生產效率都達到了國際先進水平,行業綜合競爭實力不斷增強。


  盡管,煙草產業結構不合理導致小企業與大企業爭原料、搶市場,生產效率低下、資源浪費嚴重,從而制約了中國煙草產業的企業集中度、產品集中度和市場集中度的提高。但是,國家煙草專賣局發揮行業統一管理的優勢,充分運用行政和市場“兩只手”的力量,大力調整行業組織結構,優勢資源逐漸向大企業集中。




  相比之下,食鹽專營雖然在推廣普及碘鹽供應、防治消除碘缺乏病方面起到巨大的推動作用,但是整個行業經濟特性表現欠佳,存在著很多矛盾和問題,許多方面和煙草業20世紀九十年代的特征十分相似。

  

  這主要表現在下面幾個方面:


  產業集中度低,技術水平落后,產業布局分散,創新能力弱。全國實際制鹽生產企業為1300多家,其中小產能的占總數的80%以上,整個產業的年產能只有5萬噸。這些規模小、工藝落后的企業與大中型企業爭資源、搶市場,造成資源浪費和較為嚴重的市場混亂、經營不規范。


  產品結構落后、單一,資源利用率較低,浪費嚴重。我國目前鹽產品不過二、三十種,生產主要局限在食用鹽和保健鹽方面。對于冬季路面融雪、畜牧業、工業用鹽等的研發,離市場需求差距很大。而日本的鹽產品有近1000種,美國的公路化雪鹽年用量1936萬噸,工業家庭專用鹽325萬噸,我國這方面用鹽幾乎是空白。很多地方鹽資源盲目開采,有效利用率低,鹽化工、水產養殖、鹽田生化等產業發展緩慢,沒有形成強勢產業。此外,由于鹽行業生產的品種比較單調,致使很多鹽水資源沒有得到充分利用。對資源的過度開采利用甚至造成了環境的污染。


  由于產銷分立,造成較為嚴重的地域封鎖。按照現行法規和文件的規定,除了兩堿工業鹽外,大部分地區都由各自鹽業公司組織供應,由此形成了各自為政、地區分割的壟斷經營格局和鹽產品的地域性貿易壁壘。由于產、銷企業各是獨立的主體,特別是生產企業不屬于鹽業系統,這就造成鹽業系統利用自己手中的專營權力盤剝生產企業。




  生產和經營環節利潤的兩極分化一方面損害了制鹽企業的利益,另一方面造成嚴重的社會不公。


  同時,由于產銷脫節,造成市場信息反應不靈,生產企業不能及時根據市場的需求,開發產品,調整生產。更為嚴重的是有的地區由于市場封鎖,好的產品不能充分上市,百姓對鹽的品種選擇余地小,損害了社會福利。市場價格也缺乏適度的競爭,個別地方的鹽價有不合理的現象。


煙草工業與制鹽業

市場發展與利潤對比有何差別?


  煙草行業與鹽業同樣實行專賣專營制度,但二者的市場發展卻不盡相同。我們從工業角度分析兩個行業的差別。


單位:萬噸

2004-2011年制鹽工業原鹽產量

  資料來源:《中國副食品年鑒》《中國輕工業年鑒》


單位:萬箱

2000-2012年卷煙工業產量

資料來源:《中國煙草年鑒》



  中國煙草工業卷煙產量低于鹽業產量年均增長幅度,這意味著在產量上煙草業比鹽業的增長速度明顯偏低,這也從側面反映了專賣制度下煙草控制起到了一定的成效。


單位:億元

  2004-2011年制鹽工業資產總額與銷售收入

  資料來源:《中國副食品年鑒》《中國輕工業年鑒》

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